3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》正式发布。“十五五”规划纲要擘画未来五年发展蓝图，明确提出“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强，经济增长潜力得到充分释放”的目标。当前我国经济疫后复苏回升向好，同时面临总需求不足的突出矛盾，正处在结构转型与增长动能转换的关键窗口期。围绕当前中国经济最突出的短板、具备的核心优势、“十五五”时期如何实现发展模式转型、深化结构性改革等重大问题，国家“十五五”规划专家委员会委员、国务院发展研究中心原副主任刘世锦接受《金融时报》记者专访，系统阐释“十五五”时期中国经济转型的核心逻辑、改革重点与实施路径，为落实规划纲要、推动高质量发展提供清晰思路与务实对策。
当务之急是解决消费需求不足问题
《金融时报》记者：近年来，中国经济的疫情后复苏虽有波折，但总体呈现回升向好态势。与此同时，宏观经济仍然面临总需求不足压力。在您看来，当前中国经济发展最迫切需要解决的短板是什么？而我们又具备哪些可以依托的核心优势？
刘世锦：先说短板，当务之急是解决消费需求不足问题。工业革命以来，生产与消费的矛盾贯穿始终。马克思通过对工业革命早期的状况分析，提出生产无限扩大趋势与人民群众有支付能力的需求相对缩小构成了资本主义社会的基本矛盾。凯恩斯也观察到收入差距扩大会导致社会总消费倾向降低。对于1929年的美国大萧条与货币政策和财政政策有何种关联，一直有不同甚至相反的观点，但研究者对罗斯福新政建立社会保障体系、增加政府财政的福利开支，在稳定局势、扩大需求、带动经济走出危机方面所起到的作用，认同度还是较高的。时过境迁，现阶段中国经济发展的背景与之前已经大不相同，但从收入差距扩大、社会保障体系不完善等对消费不足产生的影响，依然可看到历史上出现过的规律性变动的延续。
再说优势和战略。随着增长阶段的转换，中国经济增长所依托的优势条件相应改变，我们特别强调了追赶潜能优势、以数字技术和绿色技术为特征的新技术革命优势及超大规模市场经济优势。追赶潜能优势易实现、成本低，但需要我们保持谦虚谨慎、愿意且善于学习的心态。中国在新一轮技术革命中已部分处于并跑或领跑位置，挑战在于能否保持和加强这一优势。而超大规模市场经济优势，既包括消费市场的超大规模，也包括生产、投资、贸易、创新、金融、货币等方面的超大规模，这是人们以往理解不够但潜力很大的一个领域。现阶段中国正处在结构转型和增长动能转换的窗口期，消费结构、产业结构、对外贸易结构、投资结构、金融结构、城乡结构和城市内部结构、收入分配结构等都将发生显而易见的变化。总体而言，高速增长期的数量和规模指向将转为以高技术含量、高附加价值和更可持续发展为指向。在这一过程中，识别和利用好上述三方面的优势，实施制造强国、消费强国、金融强国等增长战略，对成功推进结构转型、实现预期发展目标，无疑至关重要。深化结构性改革依然是推动发展的关键一招。改革依然要率先解放思想，打破新时期不利于社会生产力高质量发展、不利于释放社会进步活力和创造力的条条框框，讲清楚改革才能大踏步前进、不改革则退的大道理。改革当然要理顺利益关系，争取尽可能多的理解和支持，前提是小道理要服从大道理，局部要服从全局，少数人的既得利益要服从全体人民的长远利益，尤其是平等地顾及和保护弱势群体利益。需要明确的是，立足全局和长远的改革最终会使全体社会成员受益。改革要抓住有利时机。以往经常出现的情况是，改革条件好的时候不愿改，不得不改的时候却要付出过高代价。应汲取教训，避免重蹈覆辙。改革需要有积极向上且宽松宽容的环境氛围，激励愿意干事、能干成事的各类人才大显身手，正如“十五五”规划纲要提出的，“贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，激发全社会干事创业、创新创造活力”，这是推动改革深化并取得成效的主体力量。
“十五五”时期是中国经济增长跨越高收入国家门槛，并为基本实现社会主义现代化夯实基础的关键时期。与以往若干时期保持增长框架大体稳定、重点进行阶段性调整不同，“十五五”时期要从原有的增长框架走出来，确立新框架，发展的内外环境、需求供给条件、增长动能都要发生重要乃至转折性的改变。
推动消费结构升级
《金融时报》记者：既然消费需求不足是核心短板，那么在“十五五”时期，如何推动消费结构升级，实现从投资驱动向消费引领的转变？
刘世锦：在消费结构上，首先要补上消费占国内生产总值（GDP）比重较国际平均水平低约20个百分点的缺口，缩小消费不足的结构性偏差。既要消费国内的产品和服务，也要增加对国外产品和服务的消费，提高消费的国际化水平。以教育、医疗、养老、文化体育娱乐等发展型消费为主的消费，也可以看成投资，是投资于人的重要体现，由此提升人力资本质量以支持创新。消费对增长的重要性前移，以往稳增长重点抓投资，以后要转为抓消费。
在产业结构上，建设制造强国并不体现为制造业占比的稳定甚至提高，事实上这一比例还会有所下降，重点是发展相配套的高技术、知识密集型生产性服务业。“制造业+相关生产性服务业”是更适合度量制造业转型升级的指标，科技自立自强、创新驱动都体现在其中。生活服务业的升级主要体现在教育培训、医疗卫生、信息服务、金融服务、人力资源服务等领域。产业结构升级过程中的经济复杂性提高，基于过往经验的政府产业政策效能下降，培育公平竞争的营商和发展环境较以往更为重要。高速增长期形成的过剩产业，特别是重化工业的合理生产规模将有较大幅度收缩，如何借助市场力量和政府的必要政策手段退出低效和无效产能，是难以回避且难度很大的挑战。
城乡与收入分配改革激活消费动能
《金融时报》记者：城乡结构和收入分配是保障消费增长、实现公平与发展联动的关键，在“十五五”时期，这两大领域的改革重点是什么？
刘世锦：在城乡结构上，当城市人口占比接近70%时，城乡之间人口转移意义上的城镇化进程将会放缓，人口流动更多地出现于城市体系内部。一个显著变化是郊区化，城市核心区的部分人口和新进入城市体系的人口集聚于核心区之外的城镇地区，逐步形成“核心城区—通勤区—城镇半集聚区—农村地区”的城乡连续体形态。现阶段中国城镇化进程中的一个重要现象，是“两个城镇化率”，即常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的剪刀差，这反映了新进入城市的农村人口与原城市人口享有的基本公共服务水平的差异。消除这一差异需要改变城乡之间由来已久的居民身份、基本公共服务分享、财产权利等方面的不平等，在城乡融合发展的框架下实现人员、土地、资金等要素的双向自由流动和优化配置。只有这方面的改革取得实质性突破，才能抓住城乡连续体形成过程中效率提升、产业发展、就业和收入增长的巨大机会，并为整体经济增长注入新的动能。
在收入分配上，借鉴成功跨越高收入经济体门槛的经济体基尼系数较低的经验，力争将中国的这一系数降低到0.4或以下水平。提出并实现中等收入群体倍增目标，使这一群体人数增长到8亿至9亿，形成占总人口比重过半、规模稳定的中等收入群体。在政策工具上，要稳增长、稳就业，提高劳动报酬占GDP的比重；在不太长的时间内，明显缩小乃至消除城乡之间基本公共服务水平的差距；推动较大规模的国有资本转为社保基金，重点提高中低收入群体的保障和收入水平；提高居民特别是农村居民财产性收入在可支配收入中的比重。推动间接税向直接税转型，在优化生产环节税收的同时，增加对高收入群体收入和财产的合理税收。长期来看，增加对高收入群体的税收与保护产权、稳定预期并不矛盾。高收入群体的税收占政府税收的份额增加，政府会更有动力保护产权，因为保护产权就是保护税源。经验证明，税收来源与政府行为具有强相关性。
把握宏观政策边界
《金融时报》记者：宏观政策在经济转型中起着重要作用。您认为该如何把握宏观政策的边界，避免治标不治本，同时更好地配合结构性改革？
刘世锦：必须明确的是，宏观政策在运用得当的情况下，只能够起到短期平衡和稳定的作用，并不能提供经济增长的基础动能。如果经济的微观结构是有效运行的，就能够自行实现资源优化配置，此时大多数宏观政策几乎是没有意义的。只有当微观结构运转不那么有效，且短期内无法调整，经济运行又不能停下来时，宏观政策才走到前台，起到某种补救作用，而且解决方案往往是次优的，深层的结构性矛盾并没有解决，只是往后推了。结构性调整或改革通常是有难度的，而宏观政策在短期内看起来也有成效，但假以时日，这种治标不治本的办法反而成为首选，甚至在社会上产生了“只要宏观政策足够宽松，经济就能如愿增长”的幻觉。即便如此，宏观政策制定和实施也需要了解经济增长的内在逻辑、政策着力点和先后顺序，以提高政策效能。随着经济高速增长的潜能下降，逐步进入中低速增长阶段后，对宏观政策的依赖性还会进一步增加。在这种背景下，不能放弃能够推进的结构性改革，对宏观经济的宽松度要有清醒的边界感，防止走偏和滥用。
构建增长新框架
《金融时报》记者：综合来看，您勾勒的中国经济增长新框架，核心主线是从投资出口驱动转向创新消费驱动，要确立这一新框架，我们还需要突破哪些难点，把握哪些关键？
刘世锦：从国际经验看，落入“中等收入陷阱”的经济体大都创新乏力、产业竞争力不足，而中国目前看起来创新和产业发展势头强劲，短板在于消费不足，也就是“供强需弱”。从逻辑上说，解决需求侧问题较解决供给侧问题相对容易，但并非没有难度。现阶段中国所面临的消费不足的结构性偏差，与城镇化水平和质量滞后、基本公共服务总体水平低且内部差距大、长期以来形成的“重投资、轻消费”政策导向等体制性、结构性因素深度绑定，试图在短期内解决并不现实。从原有的框架中走出来，逐步确立新框架，需要摆脱“路径依赖”，面对并解决从理念认识、利益关系到政策手段、工作方法等的转变问题。新框架的确立还有很大的不确定性，需要大量的探索和试错，更多地发挥地方、企业和个人改革开放创新的积极性、创造性，力争以较低成本、不太长的时间稳步进入跨越高收入经济体门槛、加快社会主义现代化建设的新路径。
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